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　　“失业”新定义不再强调“非农业户口”和“在当地就业机构登记”，这意味着更多的人将享受到政府的失业保障福利。在恢复“失业”真面目后，新一届中国政府将会全面推进就业与社会保障制度的转型

　　“中国的‘失业’概念清晰了。”在中国劳动和社会保障部近日宣布修定其备受关注的失业定义后，曾经对中国传统失业指标多次提出批评的《华尔街日报》如此评论说。

　　劳动和社会保障部网站如是概括失业人员新标准：在法定劳动年龄内，有工作能力，无业且要求就业而未能就业的人员。

　　而在此前，国家统计局统计城镇登记失业人口的标准则是：非农业户口在一定的劳动年龄内有一定劳动能力、并要求就业，并在当地就业服务机构进行了登记的人员。

　　显然，新定义不再强调“非农业户口”和“在当地就业机构登记”，这意味着在中国流行多年的“下岗”一词将退出历史舞台，更多的人将享受到政府的失业保障福利。

　　“今天对于失业的定义的调整，我认为来得不是太早而是太迟了”。对中国就业问题研究多年的胡鞍钢直言不讳地告诉中国《新闻周刊》。

　　就业“新政”迈出第一步

　　按照新标准，“就业人员”指男16～60岁、女16～55岁的法定劳动年龄内，从事一定的社会经济活动，并取得合法劳动报酬或经营收入的人员。其中劳动报酬达到和超过当地最低工资标准的，为充分就业；劳动时间少于法定工作时间，且劳动报酬低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准，本人愿意从事更多工作的，为“不充分就业”。

　　胡鞍钢认为，新标准实际上就是根据实际经济活动人口，来统一确定失业人口。也就是说，将来人们获得失业救济的条件是一致的，这将为消除国有与非国有差别和城乡差别，最终建立全国统一规范的劳动力市场，迈出首要的一步。

　　政府的下一步，将是确定什么人能领失业保险金。胡鞍钢认为，新定义规定的条件是：要交过一定时期的失业保险金，要有工作能力并愿意寻找工作。因此，并非农民工一进城就可以得到保障，有了这一政策门槛，农民工短时间内大规模涌进城市的现象将不会发生。

　　学习与“灰姑娘”共舞

　　失业率像一个生世不良的“灰姑娘”，在社会主义的发展过程中，曾长期蒙罩着意识形态的面纱。

　　就像1936年斯大林在莫斯科宣布苏维埃政权已消灭了失业一样，1958年，新中国政府在经过十年的战后恢复后，宣布“旧社会的失业现象已经消失了”。

　　但在“文革”运动落幕后，大量自农村“广阔天地”返城的“上山下乡”青年的工作问题就成为城市政府的一大烦恼，在当时劳动力市场一片空白的情况下，他们惟一能做的就是等待国家安排就业，这些年轻人还被赋予了一个集体身份：待业青年。

　　直到1993年，政府才正式宣布将“待业”一词更改为“失业”，这是适应市场经济体制改革的要求而迈出的“一个历史性步伐”。

　　但新的难题是：伴随着上世纪90年代国有经济大规模的结构调整，大批城镇职工离开原有的工作岗位，当时的“失业”定义并不能涵盖到失去工作岗位的全体城镇劳动者。

　　“下岗”，这个让西方经济学家一头雾水的特殊概念，就是在这种背景下被发明出来的，并与“失业”一词并行至今。

　　与“下岗”现象相对应的是中国仓促建立的变形的社保体系。

　　中国社科院人口与劳动经济所所长、曾在不久前进中南海讲解就业问题的蔡告诉中国《新闻周刊》，在朱基政府的前三年，因就业矛盾造成社会紧张程度其实非常高。但这一届政府清醒认识到：规范的劳动力市场要形成，中国要“入世”，要调整产业结构，失业的增长就是不可避免的，“中国不可能为了把失业率降下来而回到计划经济时代”。

　　面对失业问题，政府惟一的办法就是尽快建立社会保障体系。当时，政府在很短的时间内便建成了维护社会稳定的三条防线：下岗再就业中心的下岗津贴、失业保险基金、城镇最低生活保障。

　　事实上，仅凭数额非常有限的失业保险基金，充其量只能解决1/3的失业下岗人员保障所需。因此，政府不得不采取变通的办法，即成立下岗再就业中心，并通过企业提供的下岗津贴和各级政府统筹的城市低保，把另外的2/3补齐。这样形成的社保支出基本上是三三制：企业、地方政府和中央财政各1/3。

　　蔡解释说，设立下岗津贴的意义还在于，政府一方面鼓励企业的用人自主权，要减员增效，但另一方面又并不希望企业随便裁员，“能够维持就业的还要维持”，裁员就应负担下岗津贴的成本。“当时就是这么一个过渡。”

　　失业应对要立足制度转型

　　中国人民大学劳动人事学院教授郑功成指出，在中国的失业率统计迈向正常的同时，按照其本来面目来完善相关政策与制度已经刻不容缓。

　　首先需要调整的是失业保险制度。按照新定义，所有下岗职工都将纳入到失业人员范围，将使领取失业保险金的人数增加一倍左右，按现行失业保险法规筹集的资金根本无法应付需要。

　　郑功成介绍说，截止2002年底，中国参加失业保险的人数已经达到10182万，领取失业保险金的人数为440万人，失业保险基金支付压力明显增大，在部分地区已出现年底收不抵支的局面。

　　郑认为，政府需要采取特殊的措施，来渡过失业保险基金支付高峰。在将以往补贴下岗职工基本生活保障的资金转化为失业保险基金的同时，政府还需要动用原有的事业保险基金结余，提高失业保险统筹层次，以扩大调剂范围、分散风险，并进一步严格领取失业保险金的条件。

　　就制度转型，郑功成建议，为进一步准确掌握全国失业情况，政府在继续采用城镇登记失业率的同时，还应当有一个地区乃至全国性的失业率调查，并进一步明确就业、失业在城市与乡村中的含义。（记者/胡奎）-