十届人大常委会立法目标：基本形成中国特色社会主义法律体系

　　3月5日，十届全国人大二次会议召开。届时，《宪法修正案(草案)》即将提请会议进行审议。与此同时，本届全国人大常委会的立法规划也引起人们的普遍关注。

　　2003年3月19日，换届后的十届全国人大常委会第一次会议召开，全国人大常委会委员长吴邦国在会上提出，本届全国人大及其常委会立法工作的目标是：基本形成中国特色社会主义法律体系，同时着重强调立法的重点是：提高立法质量。

　　全国人大法律委员会主任委员杨景宇，在十届全国人大常委会第一次法制讲座上解释说，确定这样一个目标主要是基于以下考虑：党的十五大和十六大都提出了到2010年形成中国特色社会主义法律体系的总体目标和要求。本届全国人大任期届满距离2010年还有不到3年时间，应该确定一个承前启后的目标，所以提出“基本形成”。改革开放20多年来，中国特色社会主义法律体系建设取得了很大成就，立法工作有了很好的基础。

　　那么，中国特色社会主义法律体系都由哪些门类组成？怎样才算“基本形成”？据专家介绍，关于法律门类划分，九届全国人大常委会组织了专题研究，并达成共识：中国特色社会主义法律体系包括七个门类、三个层次。

　　七个门类是：宪法及宪法相关法，民法商法，行政法，经济法，社会法，刑法，诉讼与非诉讼程序法。三个层次指，以宪法为统帅，法律为主干，包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等规范性文件。

　　着眼于基本形成中国特色社会主义法律体系，列入本届常委会立法规划的76件立法项目，主要包括了三个方面的法律：对构成中国特色社会主义法律体系具有支架作用、必不可少的重要法律；适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势，改革开放和现代化建设迫切需要、维护人民群众切身利益迫切需要的重要法律；符合社会主义初级阶段国情，客观环境和立法条件比较成熟的法律。

　　据了解，其中列入本届内审议的法律草案共有59件，还有17件作为研究起草、成熟时安排审议的法律草案。专家指出，这个立法规划同时是滚动的、指导性的。有些立法项目虽然没有列入规划，但如果确有需要，立法条件也确实成熟了，可以列入年度立法计划。如果确有必要，立法规划本身也可以根据实际情况加以调整。

　　《宪法》将作14处修改

　　公民的合法私有财产不受侵犯；国家保护公民的私有财产权和继承权；国家对土地实行征收或征用，并给予补偿；国家尊重和保护人权……这些写入《宪法修正案(草案)》的宪法性宣言，即将提请于3月5日召开的十届全国人大二次会议进行审议。

　　在本届全国人大常委会五年立法规划中，宪法及相关法类共有10件。其中《宪法修正案》位列宪法类立法规划的首位。宪法是国家的根本法，它规定国家的根本制度和根本任务、公民的基本权利和义务，具有最高的法律效力。宪法相关法是与宪法相配套、直接保障宪法实施和国家政权运作等方面的法律规范，主要包括4个方面的法律：有关国家机构的产生、组织、职权和基本工作制度的法律；有关民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度的法律；有关维护国家主权、领土完整和国家安全的法律；有关保障公民基本政治权利的法律。

　　人大制度研究专家、北京大学人民代表大会与议会研究中心主任蔡定剑指出，从这个立法规划来看，构建、完善社会主义法律体系的宪法及相关类法律已基本具备：不仅有宪法本身的修改、完善，同时涉及到国家制度建设方面的一些法律，和对人大常委会议事程序的修改。

　　此次提请审议的《宪法修正案(草案)》，根据党中央的建议，将对宪法进行14个方面的修改。

　　蔡定剑说，从目前的立法规划来看，全国人大组织法、国务院组织法，这些涉及人大、政府组织和职权的有关法律，这次还没有进入立法规划。

　　紧急状态法、物权法列入今年立法规划

　　在这份五年立法规划中，特别值得注意的是，排在《宪法修正案》第二位的是《紧急状态法》。在中共中央《关于修改宪法部分内容的建议》中，将现行宪法有关条文中规定的“戒严”均修改为“进入紧急状态”。《紧急状态法》作为一部十分重要的法律，已列入今年全国人大常委会的立法规划中。

　　伴随着去年肆虐全国的非典疫情，紧急状态一词渐为国人所认知。紧急状态，是指危及一个国家正常的宪法和法律秩序，对人民生命、财产安全构成严重威胁的危险事态。以往我们更熟知的“戒严”，仅适用于政治动乱、社会暴乱和其他严重骚乱引起的紧急状态。“紧急状态”是一种国际通行惯例称谓，相比较于“戒严”范围更宽，它适用范围除了政治动乱、社会暴乱外，还包括重大自然灾害、突发公共卫生事件和经济危机等。

　　中国社会科学院法学研究所研究员莫纪宏指出，加强紧急状态立法，意味着在紧急状态期间，一切国家机关、社会组织和公民个人都必须以宪法和有关法律的规定为依据，自觉地行使特殊的权力或者权利，履行特殊的职责或者义务，从而提高全社会应急反应的水平和效率，并有利于公民权利保护。

　　将紧急状态制度写进宪法、抓紧紧急状态立法，对此，宪法学专家给予了高度评价。蔡定剑认为，《紧急状态法》属于宪政法律，在一个宪政国家，政府的权力必须严格按宪法规定的权限和方式行使。当出现紧急状态时，政府不可能按正常宪法状态行使权力，需要一些特别的权力和对公民的宪法权利给予限制。

　　《紧急状态法》把紧急状态下对政府授权和对公民权利限制与保障纳入法律调整范围，这是一个国家宪政水平、法治化程度提高的重要标志。

　　已列入今年立法规划，要抓紧制定的还有一部重要法律———《物权法》。

　　作为新中国首部民法典草案，它的制定备受瞩目。2002年12月23日，民法典草案首次提请九届全国人大常委会第三十一次会议审议。《物权法》被列为民法典草案第二编。专家指出，民法典的最核心部分就是物权法，因此，物权法的制定是建立和完善中国特色社会主义法律体系的重要内容。

　　引人关注的是，《物权法》对保护私人所有权作出专章规定，国家保护私人的储蓄，保护私人投资以及因投资获得的收益。

　　合法透明责任便民中立守信：行政法立法规划勾勒法治政府“大模样”

　　2003年12月17日，《十届全国人大常委会立法规划》正式对外公布。除了已经于此前获得通过的《行政许可法》外，颇为引人瞩目的是，《行政收费法》、《行政强制法》、《违法行为矫治法》等多部为各界翘首盼望已久的行政法律被列入了规划。同时，《行政程序法》、《政务信息公开法》的制定，《行政诉讼法》、《国家赔偿法》的修订也被列入需抓紧研究起草、待条件成熟后适时安排审议的法律草案之列。“这就意味着，到2010年我国将形成比较健全的行政法律体系。这套法律体系，为政府到底如何依法行政、如何保护公民权利提供了一整套规则。”中国政法大学法学院院长马怀德教授评价说。马曾参与了多部行政法律的草拟工作。

　　始于上个世纪80年代至今的行政法律立法，确立了一个基本的价值取向：侧重监督行政机关的行政行为，同时给受到行政机关侵害的公民提供救济渠道。在规范行政行为方面制定了《行政处罚法》、《行政复议法》和《行政许可法》，在监督行政行为和救济方面则制定了《行政诉讼法》和《国家赔偿法》。“此次规划，延续了我们一贯的价值取向。指向非常清晰，就是通过控制公权力、规范政府行政行为的方式达到维护公民合法权益的目的，这是行政法律立法的终极目标。”马怀德说。

　　1990年起施行的《行政诉讼法》，首次让老百姓拥有了“民告官”的权利；1995年的《国家赔偿法》，第一次明确了行政机关应当对侵害老百姓利益的行为作出赔偿；1996年的《行政处罚法》，严格界定了公安、工商等行政机关对公民和企业进行处罚的范围和责任；1999年起施行的《行政复议法》，让老百姓可以把损害自己利益的“红头文件”推上被告席。今年7月1日即将施行的《行政许可法》则比较清晰地规定了行政机关进行行政审批的权力边界和行政责任。

　　在规范行政行为方面，还有一部分与“处罚”和“许可”等居于同等重要地位的行政行为，如行政强制、行政收费等，被纳入此次立法规划中。

　　行政强制的最大特点在于，行政机关可以运用强制措施直接剥夺限制公民的人身权和财产权。例如工商局、税务局、公安局等可以动用查封、扣押、冻结、强制拆迁、强制清除、强制检查、强制履行等权力。“甚至包括公安机关可以对醉酒人员采取扣留等强制约束，以及刚刚被废除的收容遣送制度等等，跟老百姓人身自由权利和财产权利息息相关，不能不加以规范。”马怀德解释说。

　　简单地说，《行政强制法》就是一部规定谁有权力采取强制措施、应依照何种程序进行行政强制、行政机关应为行政强制措施不当承担何种责任的法律。

　　马怀德的一个博士生曾经以行政收费为题进行过一次调研。让这位博士失望的是，尽管付出了大量的时间和精力，但他仍然无法弄清一个地方到底有多少种行政收费项目，“一些红头文件规定的大量不合法收费，多如牛毛以致无法统计”。

　　20多年来，乱收费一直被列为疾顽难治的“三乱”之首。马怀德认为，其症结就在于缺乏专门的法律，对行政收费的正当程序作出严格规定。《行政收费法》就是要规定，谁有权力收费，确定行政机关的收费权需要经过何种程序，哪些费用可以收取，收取的费用如何上缴、如何使用等等。

　　行政机关乱收费的动力来自部门利益。“这部法律的作用在于，一方面可以严格界定哪些行政机关拥有收费的权力，另一方面，以法律的方式规定收支两条线，如果收来的钱全部上缴国库，行政机关乱收费的利益驱动就没有了。”马怀德说。《行政程序法》被视为行政法律中的“基本大法”。

　　马怀德介绍说，行政程序法将规定一些行政活动中的基本原则，如公开、公平、公正，强调公民的程序权利和程序保障。凡涉及公民权益的事项，政府机关必须事先公示、听证，事后必须作出结果说明，也必须为违反程序的行为承担责任。“劳动教养制度曾经为社会稳定作出过巨大贡献，但随之出现的弊病也被广为诟病。其症结在于，从制度设计上，劳动教养权力被集中到公安机关手里，且没有严格的裁定、申辩和听证等司法程序限制，导致权力被滥用，公民人身自由权利被侵犯。”马怀德透露，此次被列入立法规划的《违法行为矫治法》，正是希望用符合正当程序的保安处分法律来取代劳动教养条例。

　　制定《政务信息公开法》，在每年一度的全国“两会”上总是代表委员们关注的焦点问题。过去国家规定了保密为原则，公开为例外的保密原则。“这部法律应当规定公开为原则、保密为例外的基本原则。老百姓有获知政府信息的权利，除了那些依法不能公开的事项外，其他应按照一定的程序全部予以公开，不依法公开的应追究行政机关的责任。”马怀德认为，现代法治政府应该是一个透明的、公开的、阳光下的政府。

　　村委会主任是经村民集体民主选举出来的，上级政府无权撤销其职务。但浙江某地一位村委会主任却被镇政府一道行政命令就暂停了职务。该村委会主任一道行政诉讼状状递到了法院，要将镇政府告上法庭。令他没想到的是，法院居然驳回了起诉。原因是，该案涉及政治权利，不属行政诉讼法调整的范围，不予受理。

　　此次，《行政诉讼法》的修订也列入了立法规划。马怀德认为，修改后的《行政诉讼法》，应尽可能扩大受案范围，将政治权利、社会权利和抽象行政行为等都纳入到法律调整的范围中来。此外，还应为法院的独立审判和加大执行力度等提供制度保障，尽可能减少行政干预审判活动。

　　赔偿程序不够便利、标准过低、精神赔偿规定存在缺陷等，一直是《国家赔偿法》修订中广为社会各界关注的焦点问题。马怀德告诉记者，这些都有望在《国家赔偿法》的修订中得到解决。《治安管理处罚条例》、《义务教育法》、《传染病防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《建筑法》等法律的修订也被列入了立法规划。“这些部门法都是在上个世纪80年代制定的。当时都贯穿了一种错误的立法理念：法律是管理老百姓的。”马怀德说，“我们现在的立法理念是，打造一个合法的、透明的、便民的、负责任的、守信的、中立的现代法治政府。”马怀德一口气用了六个关键词来描述现代法治政府的“品格”。

　　社会保障类法：关注民生立法为民

　　《社会保险法》、《社会救济法》、《劳动合同法》、《农民权益保护法》、《妇女权益保护法(修订)》、《未成年人保护法(修订)》，作为社会法类被列入立法规划当中。

　　社会法是规范劳动关系、社会保障、社会福利和特殊群体权益保障方面的法律。社会法是在国家干预社会生活过程中逐渐发展起来的一个法律门类，所调整的是政府与社会之间、社会不同部分之间的法律关系。

　　有专家称，没有社会保障制度的建立就谈不上建设小康社会，需加强社会保障类立法。蔡定剑分析认为，在立法规划中列入社会保险法，或者对养老、医疗、失业、工伤保险分别立法，这表明对社会保障类立法的加强，这也是完善市场经济法律体系所必备的。

　　在《宪法修正案》中，增加规定“国家尊重和保障人权”。蔡定剑认为，如何落实宪法规定的各项公民基本权利内容，显得尤为重要。“这一点，相信会从属于诉讼和非诉讼程序法类中的《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《国家赔偿法》等的修订中，得到更好的保障和落实。”他强调。

　　选举法：提高民主化程度

　　去年底，北京18区县人大代表选举中，出现20余位自荐候选人，最终许志永、聂海亮作为自荐候选人当选。此前，湖北、深圳等地的人大代表选举中，同样出现许多自荐候选人。

　　自荐参选人大代表，成为一种现象，这表明随着社会经济的发展，社会公众的民主诉求愈发高涨，人们对选举投入了越来越多的关注和参与的热情。

　　然而，在这些自荐候选人参加选举的过程中，也出现了一些引人关注的问题，暴露了现行《选举法》中存在的一些问题。

　　2003年“两会”上，许金和等39名人大代表联名提交议案，要求修改和完善《选举法》。他们指出，目前《选举法》中有关“候选人介绍”、“选区划分”、“选民登记”等条款，已不适应我国政治经济和社会生活及选举实践的需要。

　　在本届常委会立法规划中，《选举法》修改位列其中。

　　蔡定剑认为，《选举法》的修改非常必要和迫切，从最近一次换届选举的情况看，很多方面已经不适应社会发展和公民民主诉求的需要。所以，通过修改《选举法》，与时俱进，应该进一步提高选举的民主化程度，从选区划分、候选人的提名到正式候选人确定、选举的竞争机制等各环节加以完善。“市场竞争产生优质产品，选举竞争能出优秀人才。”蔡定剑认为，在确定初步候选人之后宜引入竞选机制，因为候选人与选民见面、向选民宣传自己是一个重要的环节。“有竞争才能出人才，竞争更加有利于产生负责任的、有能力的代表，更好地代表人民意愿。”他强调，“同时要完善法律，规范竞争，防止贿选等违法犯罪行为的发生。此外，为保障民主选举、平等选举，自由选举、秘密投票应成为一个制度性的保障加以规范。”

　　有专家指出，选区划分上，在计划经济时期，选区以单位来划分，随着“单位人”向“社会人”转变，按单位划分选区的做法应进行改革，实行按社区和居住地划分选区的做法，以解决因户籍所带来的选举权无法实现的问题，确保外地人、进城务工人员选举权的落实。

　　司法体制：从回归性改革进入到体制深水区

　　党的十六大报告在谈到司法体制改革时明确指出：“社会主义的司法制度必须保障在全社会实现公平和正义。”

　　《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》的修订，作为宪法及相关法类，列入五年立法规划中。蔡定剑教授认为，两院组织法的修改被提上议事日程，意味着给司法制度改革留有空间。

　　“上一届立法规划中两院组织法也列入了，但没有完成，这一届常委会继续列入，意味着司法改革有一些重大体制问题一时难以解决。”蔡定剑解释说。

　　1999年10月22日，最高人民法院公布了《人民法院五年改革纲要》，这是人民法院首次以纲要形式对法院改革作出的系统规划。目前，纲要所确定的39项改革任务已基本完成。

　　蔡定剑认为，已进行的司法改革有些措施是一种“回归性改革”，即把法律中规定的原则落实下来，如公开审判、法官的审判权、严肃法官检察官纪律等。而涉及司法改革的一些深层次问题，则有待深化和突破。蔡定剑指出，目前我国的司法改革已进入体制性改革的“深水区”。

　　首席大法官、最高法院院长肖扬曾深刻剖析了现行司法制度存在的主要问题：审判活动行政化、司法权力地方化、法官职业大众化。

　　“一些群众反映强烈的司法领域的问题，与这些体制性弊端不无关系。”蔡定剑认为，两院组织法的修订，为革除这些体制性弊端提供了可能性和契机。

　　据悉，第二个《人民法院五年改革纲要》已制定完毕，正在做进一步修改。去年两会后，最高检察院的五年检察改革规划也开始紧张起草制定。(中国青年报/崔丽 程刚 肖遥)