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　　近年来，中国外交的天平开始向民间事务倾斜。外交不只是领导人出访这样的“高级事务”，“国家利益”应当具体为每一个中国公民、侨民在海外的民间利益

　　本刊记者/胡奎 吴佩霜

　　在6月，柏林的一家法庭有一个令当地华人格外注目的庭审，出席旁听的有2名中国外交官。

　　一名德国被告在庭上被指控谋杀了一名叫胡鹏的中国留学生。

　　为什么不请使馆帮忙

　　“以前，不少留学生都曾抱怨中国使馆人员对他们的事务关心得不够。但这次，中国大使馆在胡鹏遇害后，向德国有关部门提出了严惩凶犯的强烈要求，做了许多工作。这让我们在德国的留学生和华人深受鼓舞”。一位刚从柏林回国的留学生刘小姐对中国《新闻周刊》说。

　　张林(化名)，一位不久前刚刚“逃”离日本回到北京的中国青年，在向中国《新闻周刊》回顾起至今令他心有余悸的日本之行时，眼里依然充满惶惑：“当时没有人告诉过我，中国驻日使馆能为我提供什么帮助。”

　　此时的张林坐在北京一家热闹的餐吧里，感受着窗外的灿烂阳光。这与一年前他在日本京都的一所国际语言学院的生活情景相比，简直是天地之别。

　　“学校占用大量的上课时间，让我替附近的一家饭店义务劳动，甚至工作到深夜。”与他同在这所学校就读的30多名中国留学生，也都被学校介绍去建筑工地、养老院、饭店等地非法打工，以交纳每年高达80多万日元的学费。张林在半年多的留学生活里，获得的正式上课时间未超过1个月。

　　但，面对如此不公平的待遇，他们没有人想过去寻求中国驻日使馆的帮助，“外交是国家大事，怎么会管这些鸡毛蒜皮的‘小事’呢？”张林说。

　　在当地中国留学生中，口耳相传着使领馆官员对中国公民态度冷漠的说法。张林最后通过与国内中介公司的交涉并几经周折，才拿到学校退回的不足1/3的学费，黯然回国。

　　在刚刚从英国访问归来的清华大学国际问题学者庞中英看来，中国外交人员以往眼里过多地看重领导人出访和事关“国家利益”这样的“高级事务”，而对于涉及中国公民、侨民等民间利益的“低级事务”关心不够。

　　不过，这种状况似乎在悄悄地改变。尤其是近年来，中国外交的天平开始向民间事务倾斜。

　　帕劳风波的典型意义

　　张林并不知道，中国外交部在2000年曾首次出台了《中国境外领事保护和服务指南》，其目的是“为了方便中国公民在国外旅行、工作、学习或居留期间，通过中国驻外使领馆维护自己的正当权益。”

　　今年5月中旬，这份《指南》有了新版本，比原版的实用性和可操作性更强。

　　“目前，多数国内公民对领事及领事保护还不甚了解，在认识上还存在各种误区，在受到侵害时不懂得利用领事保护来维护自己在国外的合法权益。”中国外交部领事司司长罗田广近日在接受中国《新闻周刊》专访时说。

　　这位官员坦承：“我们在领事工作中遇到许多新问题，尤以境外劳务纠纷、经济纠纷以及一些危及中国公民生命财产安全的突发案件最为突出。”

　　发生在西太平洋岛国帕劳的劳务纠纷事件，也许是中国领事保护工作新面貌的典型。

　　2003年3月，帕劳ORIENTEX制衣厂出现了债务纠纷，经营方(台商)撤走了设备及管理人员，200多名中国女工无法领取工资、押金和回国机票费用，生活无着，并不时受到黑社会的骚扰。4月11日，工人在举行针对雇主的抗议活动时与警方发生冲突，6名工人被捕，其余在原厂内被集体监管。

　　中国与加罗林群岛的这个袖珍岛国尚未建交，在该国的领事事务由驻密克罗尼西使馆代管。3月底，帕劳方面照会中国驻密克罗尼西亚联邦使馆称，这些劳务人员持当地一家企业的邀请函来帕劳为这家企业工作，这种邀请函在帕劳共和国不具有法律效应。帕劳在遣返上述人员方面存在严重困难，希望中国政府提供协助。

　　这批劳务人员涉及到国内不同主管部门，又分别来自6个省市，跨部门、跨地区协调处理的难度很大。中国外交部为此召集了紧急协调会。4月14日，驻密克罗尼西亚使馆工作人员先期抵帕，先后约见帕政府要员并探望了劳务人员。经过交涉，帕方很快释放了被拘工人，并同意不予起诉。

　　国内工作组于16日抵帕，探望了劳务人员，并建议请国内派包机接回劳务人员。鉴于包机飞行涉及的一系列技术问题，外交部立即投入了准备工作，如：了解帕机场可降机型、联系航空公司等。17日，根据工作组建议，领事司即着手落实包机方案，包括与航空公司商定包机费用、架次；请使馆人员办理包机降落许可、劳务人员离境手续等。4月21日，216名滞留帕劳的劳务人员乘坐两架厦门航空公司包机安全抵达上海浦东国际机场。

　　帕劳事件只是诸多事件中醒目的一件。2000年6月，未建交国所罗门群岛发生政变，对中国侨民的生命安全构成严重威胁；同年6月，英国多佛尔发生货柜卡车闷死58名中国非法移民事件；2001年10月，韩国渔船泰仓号闷死25名中国非法移民并抛尸入海案；同年6月、9月，中国在菲律宾、也门工程人员遭绑架案；2002年初，中国在新加坡1138名劳务人员汇款被骗案；2003年1月，中国渔民在斯里兰卡水域作业时被斯一武装组织炮艇击沉案等等重大案件，中国政府均主动对中国公民实施领事保护，通过外交途径进行多次交涉，大部分获得解决。

　　北京的外交学院教授周尊南认为，中国外交部在这些涉及中国公民的国际纠纷上，反应越来越迅速，处理力度也在加大，显示中国领事保护工作在走向成熟。

　　外交官出身的周尊南指出：“新《指南》的出台对驻外领事官员的行为是一种更高的规范，如果他们没有尽到职责，公民就可以向外交部领事职能部门、纪检委和监察局投诉。”

　　“3000万+1600万中国人”的利益

　　根据领事司提供的数据：中国在外的华侨、华人约有3000多万人。2002年因公因私出境中国公民约有1600万人。随着中国国际化程度的日益加深，这两个数字在与日俱增。

　　2000多年的海外移民历史，使今天中国人的足迹遍布世界120多个国家和地区。

　　1740年，荷兰殖民者在爪哇、巴达维亚(今雅加达)制造了“红溪惨案”，屠杀华侨近万人。第二年荷兰派使者来华谢罪时，乾隆大帝却回答说：“天朝弃民，不惜背祖宗庐墓，出洋谋利，朝廷概不闻问。”

　　历史的事实是：在19世纪70年代以前，中国在外国从未设过领事馆。1870年以后，由于大批契约劳工出国，清政府才开始在外国设立领事馆。但当时中国已沦为半殖民地社会，在与外国的领事关系中根本得不到平等待遇，更谈不上保护海外华侨权益。

　　中国的近代史也是一部华工血泪史。1851年后中国大批劳工前往澳洲淘金，1859年达到42000人。淘金热兴起后，在澳的欧洲白人掀起一股排华恶浪，实施“白澳政策”，华工遭到任意殴打、枪杀、集体驱逐，大批华工死亡，华工人数由1888年的50000人锐减到1901年的32000人。

　　1949年国民党政府崩溃前，中国在外国设立了85个领馆，但是国民党政府根本无心顾及国外侨民的合法权益，广大侨胞深感自己是“海外孤儿”。1954年的《中华人民共和国宪法》中明文规定：“中华人民共和国保护国外华侨的正当的权利和利益。”但由于西方世界基本上不承认中华人民共和国，而当时的老华侨拿的仍是“中华民国”的护照，不能换取“中国人民共和国”的护照，新中国对他们的保护有一定的障碍。

　　随着其后两次建交高潮的到来和中国国力的增强，中国实现领事保护的条件越来越成熟和完善。护侨意识在《国籍法》、《继承法》、《中国公民出入境管理法》、《归侨侨眷权益保护法》和《海商法》中都得到体现。1979年7月，中国加入了《维也纳领事关系公约》，标志着中国领事保护工作走进了新的发展阶段。

　　根据外交部领事司提供的数据显示：改革开放前，中国在外国仅设了7个领馆，同外国签订的领事条约仅有3个。现在，中国在外国设立的领事机构共有65个，外国在国内设立的领事机构有79个，在港、澳地区设立的领事机构有118个，中国同外国签订的领事条约、互免签证协定共约有140多个。

　　但这些显然还不够。重要的是，中国外交部门和官员在领事保护方面的意识和经验都有普遍有待提升。在近来中国外交部官员与网友们的多次对话中，话题集中在“外交部如何改进驻外领事的素质”，网友们表达的一个不满是，中国驻外使领馆官员素质和态度欠佳。

　　怎样的“负责任大国”？

　　在庞中英看来，以帕劳纠纷、乌克兰学生冲突等事件为代表，是中国外交天平开始重新定位的重要契机。

　　5月底到6月初，中国国家主席胡锦涛的首次出国访问大获成功。此前的4月下旬，中国新总理温家宝应邀出席东盟的一个防治SARS峰会，其坦诚合作的态度赢得了东盟领导人的肯定。这些都被视为中国新领导人塑造负责任大国形象的一个重要举措。

　　作为负责任大国，中国在遵守国际惯例和履行国际义务上作出努力的同时，更需要以切实行动做到对本国公民乃至本民族侨民负责。庞中英认为，这需要中国外交从思维到体制的改革。

　　他指出，外交与内政相分离，曾是各国外交的普遍特点。但现在，国际外交领域流行的趋势是，外交与内政内在联系不断加强，日益走向融合。中国也不例外，甚至更为迫切。

　　现实的情况是，随着中国经济与社会的日益国际化，中国公民和企业的涉外纠纷越来越多，这要求中国的外交官员们投放越来越多的精力，外交官们口头抽象的“国家利益”将因此具体化为一个个公民与企业利益。

　　令人高兴的是，有关护侨和海外领事保护问题的讨论，已是“中国外交论坛”上网友们与外交官员们之间互相交流的一大热点。第四媒体正成为中国外交官员与公众交流的重要通道。外交部新闻司网络处李姓官员透露，外交部网站从2001年11月开通以来，点击率已达44万次。

　　专家认为，这也是中国外交工作由封闭的政府单一行为，转向听取并凝聚公众意志的开放行为的重要表现。

　　曾经在外交部工作过的庞中英认为，中国外交目前在对于许多民间事务的处理上，仍较多地倚重于领导人的批示与重视程度。今后改革的方向应当是，通过体制的改革，使外交人员在遇到涉外民间事务时能够自动灵活地作出反应。